2009年最高人民法院发布“三五改革纲要”，将“改革和完善审判管理制度”作为司法体制改革的要求之一。审判管理工作离不开案件质量管理，也与案件质效评估体系紧密相连。自2011年开始，最高人民法院下发《关于开展案件质量评估工作的指导意见》，质效评估数据以每季度公布通报的形式下发到各地法院。新事物的产生，必然伴随着实践问题的出现。本文试图从案件质效评估体系出发，正确理解审判管理理念，运用统计分析方法，剖析质效体系运行中出现的各种问题，并提出对策建议。

一、审判质效评估体系运行情况

（一）质效评估体系运行特点

浙江省法院系统从2008年开始着手建立审判执行质量效率评估体系与审判执行分析系统。截止目前，已经全面建立全省法院审判执行案件数据信息中心，三级法院依托信息化办案方式自动生成办案质量、效率质效评估，能够对全省三级法院审判执行质量效率的运行态势作出总体反映。我们以L市法院为例，抽取部分数据进行分析，从中得出质效评估体系运行具有以下特点：

1、指标之间的内在联系性

审判质效指标一般通过各种统计公式得出某一指标的数值。因此，指标之间存在必然的联系。比如，民事调撤率＝（民事调解结案数+民事撤诉结案数）/民事结案数（不含特别程序案件），人均结案数＝结案总数／（全院在编人员╳0.95）。也就是说，民事调撤率与人均结案数都与结案数有直接的关系，两指标之间存在一定的联系。笔者抽取部分L市法院质效指标，如下图：

上图中，收案数不断增加，月均存案工作量却在减少，但是人均结案数的增加与月均存案工作量却在减少，因此收案数的增加并不意味着月均存案工作量的增加。根据浙江省高院课题研究结论，月均存案工作量、平均审理天数、人均结案数以及民事调撤率这四个指标均有相互联系，一个指标的变动会引起其他指标的升降。[1][1]

2、指标之间的地区差异性

审判工作本身受到当地经济、文化、社会发展等方面的影响，因此具有地区差异的特点。以L市为例，因其东西部经济发展、社会等因素，在质效指标体系中表现也不一。我们选取位于该市东部的J区与位于西部的X区以2012年收案数、月均存案工作量、民事调撤率为样本，进行分析：

其中，J区。上图中，两区之间收案数相差一倍，但X区的民事调撤率高于J区。据了解，X区是L市山区，属于省级经济欠发达地区，民风比较纯朴，在调解上多采用村两委、乡镇调解员等群众性参与为主的调解方式，因此调解上占据优势。另外J区是L市中心区，经济发达，人口稠密。各种案件类型比较复杂，受2012年当地中小企业破产等影响，商事案件上升较快，因此对民事调撤率形成影响。在人均结案数以及月均存案工作量上，J区作为经济中心区，在法官人数、素质上占有优势，因此，对该两项指标有一定的影响。

J区与X区在其社会特点以及两区人员配比上的差异，引起审判工作上的差别，较为明显。这些差异性在质效指标中所表现出来的就是指标数值的差异。

3、指标所表现的局限性

一是指标量化的局限性。审判是一项复杂的工作，一个案件从立案到审结，会受到各种因素的影响。有些因素，可以被量化，比如平均审理天数、上诉案件移送平均天数等，但有很多因素却无法被量化，例如当事人对调解的意愿等，它们会影响到案件的审结结果，却不能够用指标来量化。二是指标内涵的局限性。同时，质效指标是通过统计学上公式的计算得出，可能是一个统计点上的数值，也可能是某一个区间内的平均值，不能够完全反映某一个案件可能存在的问题。比如上诉案件移送平均天数所表示的就是一个平均值，它不能够反映出某一个案件因审判人员的恶意留存，使上诉天数无限增加的情况。因此，审判质效评估指标自身所具有的局限性，限定了我们不能够完全、盲目地利用质效指标进行审判管理。

质效评估体系运行所表现的特点，使体系在实际运行过程中出现了一些问题，比如对质效评估体系中指标含义的认识不足，以及对指标运用的不合理等，继而受到来自各方的质疑。

（二）质疑：案件质效评估体系运行的合理性

1、质效评估体系运行基础之科学性拷问：违背or顺应。

审判管理的理论基础的先天不足一直被法学界所诟病。不可否认的是，审判管理理论尚未成为一个体系，加之各地基层法院对审判管理理念的片面理解，使质效评估体系在运行过程中出现各种不合理的现象。

一些从事审判管理的法院工作人员仍然停留在陈旧的审判管理概念里。他们认为，审判管理就是要“管”，只有审判管理高于审判，才能够控制审判，做到清正廉洁。随着审判管理工作的进一步加深，一些法院工作人员提出质疑：以“管”为主是否适应现代审判管理工作？因为审判管理者不实际参与案件审理，仅根据庭审观摩、案卷阅览或者质效评估数据变化对案件作出评判有悖于审判规律，不但不能提高案件质量，反而极有可能损害审判的亲历性与独立性，有悖于审判的规律[2][2]。

2、质效评估体系使用方式之诘难：服务or管理。

质效评估体系作为宏观分析的一个工具，一方面服务于审判，总结审判中的共性、个性问题，分析审判形势，为司法决策提供参考，另一方面作为考核法官、庭室工作的一个工具，作为奖惩的依据。[3][3]实践中，一些基层法院忽视了质效指标本身的局限性，盲目地将质效评估体系作为考核法官、庭室唯一的一个判断工具。然而，审判管理考核方法的失当，不但不能够成为激励法官的助动力，反而会成为提升案件质量的阻碍力。正因为如此，在司法实践中，一些实务者提出：不区分考核指标与审判指导性指标之间的差异，盲目将质效评估体系与考核挂钩，不仅撇开了质效评估体系服务审判的功能，甚至出现为追求考核成绩，忽视审判规律的情况。

3、质效评估体系指标内容之责难：合理or失真。

质效评估体系指标固有的地区差异性和局限性，也对指标体系运行产生影响。一个主要的表现就是不同地区以同一指标进行计算，产生较大的数值差异。这种不同对比基础所产生的比较结果，严重干扰了法院对自身审判工作的正确判断。加之，各项指标尚在完善阶段，因此个别指标的不科学性或者权重的不合理性，也影响了指标评价审判工作的正确性。有学者指出：现行的质效评估指标体系中，个别指标设置权重过高，容易诱发侵害当事人权益的情况。同时，地区差异考虑不够，容易出现考核结果不合理、不公平的现象[4][4]，也就违背了质效评估体系运行本身的目的。

各种质疑的声音之所以产生原因有二：一是有的基层法院对审判管理理念的理解偏离，导致质效评估体系的不恰当使用；二是质效评估体系自身设计尚需完备。笔者在下文中对此一一剖析。

二、剖析：案件质效评估体系之不足原因分析

（一）理解偏差：审判管理理念认识 不足致指标体系运用错位

质效评估体系的基础来自于审判管理理念。有人认为审判管理之所以叫管理，是因为审判管理权高于审判权，因此要“管”。错位的理解审判管理的理念，不但让审判权与审判管理权之间缺少了契合点，也让原本“服务”的理念被“控制”所替代。质效评估体系也就成为了控制审判，以纯粹的考核为目的的工具。

1、盲目攀比指标的排名，忽略指标内在联系。浙江省审判质效评估体系是由若干个相互联系的统计指标构成的有机整体，是评定案件质量标准之一。一些法院盲目攀比法院办案质量，提高指标排名的名次，进而对案件进行控制。最典型的是为达到“月均存案工作量”的降低，在月底、年底停止收案。殊不知这一刹车虽然能够达到降低指标数值的目的，但月均存案工作量与案件收案数量关系不大，反而与平均审理天数联系最大，且与人均结案数以及民事调撤率互相影响。因此即便进行刹车式的收案停止，也可以从结案均衡度、平均审理天数等关联指标上看出收结案的不均衡。这种盲目追求个别指标的排名，不但不能达到提高排名的目的，反而会掩盖法院真实的审判状态，忽视审判规律。

2、片面要求单个指标值无限接近理论最优值，违背司法原则。每一个质效评估体系中的指标都会有一个阈值，即最优值和最差值，它们都经过复杂的计算得出。一些法院为达到计算上的最优值，片面要求某一个指标接近理论上的最优值，而忽视指标统计中的实际合理区间。以民事调解撤诉率为例，其计算公式为：民事调解结案数+民事撤诉结案数）/民事结案数（不含特别程序案件），结果的理论区间为【0％，100％】。那么根据这一结果的理论最优值是100％，也就是说民事结案数全部以调解或者撤诉结案。事实上，民事案件是不可能全部以调解或者撤诉结案的，有的法院为达到最优值，出现违法调解和强迫调解的情况，损害了当事人的合法权益。这种片面强调理论最优值的做法严重违背了司法工作原则，剥夺了当事人的诉权，助长了弄虚作假的风气，带来各种严重后果。

3、过度强调指标与法官考核挂钩，忽视内部差异。有的法院不了解质效评估体系构成的复杂性，过度迷信指标，盲目套用指标体系的排名对法官个人办案情况进行考核。他们对排序靠前的法官，进行表彰，以此激励法官办案。不可否认的是，一些法官为提高面上的数据，比如收结案比、上诉率等，出现各种匪夷所思的做法，甚至有的法官因为指标考核带来的压力过大，萌发调离审判岗位的想法。我们知道评标评估体系是经过加权算术等复杂的计算所得，况且法院内部有各个部门，收结案本身存在差别，案件的疑难复杂程度也不一样，个体差异的存在势必影响法官个人质效指标的变化。因此，过分强调质效指标与法官考核的挂钩，盲目套用指标，忽视庭室之间、法官个体之间的差异，违背质效指标体系设立的初衷。

（二）设计不足：质效评估设计欠缺导致指标评价缺陷。

1、地区差异的尚未区分。一个地区法院的收案情况与当地的社会因素密不可分，因此不可避免的出现不同类型的地区收案数量、类型各异，若单纯地按照统一标准来评估难免会产生一定的片面性。以t市为例，该市东西部发展不均衡，其西部北部等地区，经济相对于东部、南部地区较弱，因此该地区表现为案件数量总量较少，月均存案工作量较高，且结案不均衡，民事调解案件自动履行率偏低等特点。反之东部地区，经济、文教卫生较为相似，则在指标上表现为民事行政上诉率略高的特点。

2、部分指标设定尚未完全成熟。质效评估设定尚未成熟，也使法院在实际操作过程中出现问题。以结案率指标为例，该指标在设计上本身存在一些不科学的地方，比如不能计算各月的结案率，不宜计算超过1年期间的结案率等[5][5]。同时，因结案率指标计算的方式总是：结案数/（总收案数+上期总未结案数）。有的法院试图使公式中的分母尽可能小，而搞年底不收案和突击结案，严重影响了当事人的诉讼权利。随着指标的不断完善，结案率指标逐渐被其他指标说代替，比如法定审限内结案率指标等。

三、完善：科学、合理地使用质效评估体系

（一）先决条件：正确理解审判管理理念

毋庸置疑，审判管理之所以称为管理，必然与管理相互联系，但是这种管理并不在于通过各种形式达到控制审判权的目的，它为实现司法公正与效率创造优良的内外环境，实现整体优化，良性互动的管理。

许多人之所以质疑审判质效指标的合理性和科学性，追根溯源还是对审判权与审判管理的不理解，实质上是审判权为先还是审判管理权为先的争论。两者谁为先都不是审判管理的内在本质。第一，审判管理权服务于审判权。审判管理是基于法院自身管理审判活动的需要，在实践中产生的，辅助性的权力，其本质是为审判权提供良好的运行环境[6][6]。第二审判管理权监督与引导审判权。审判权是直接涉及权益分配的权力，因此有可能被滥用，因此离不开审判管理权的制约与监督、引导与规范。

理念是支撑主体的基本观念，我们理顺了审判权与审判管理权之间的关系，也就理顺了审判管理工作的基础。审判管理不是以牺牲法官参与改革的主动性、创造性来片面追求案件的质量，也不是以通过指标排名所带来的高压态势提升质效指标，亦不是通过对案件实体的判断来干扰法官的独立审判。它是以服务审判为理念，根据根据法院收案和结案的动态变化，设置指标，并依据该指标的计算公式，对指标所反馈的质效信息进行收集、统计、整理、加工、分析、预测和窗体，最后评估法院在一定时期是否实现案件动态平衡和对未结存量案进行有效控制的过程。因此，质效指标的设置是审判管理的基础工作，而对质效指标这一载体所显示的信息，采取的一系列管理活动才是审判管理的本质，审判质效信息的收集、统计、整理、加工、分析、预测、传递过程，就是对审判质效信息的管理。。

（二）科学设计：功效系数综合评估法下的质效评估体系。

上文中，笔者已经阐述了审判管理的核心工作是对质效评估的设置，对指标信息变化的收集、统计、分析、反馈等运作。我们知道质效指标作为审判管理系统内部的信息源，它在不同时期会为法院提供数值化的、变动的、有价值的质效信息。因此，构建新兴的综合性的审判管理模式，需要以科学、合理的设置审判质效指标为基础，以指标信息管理为重点，建立审判质效效率统一指标体系。

功效系数综合评估法：将每一个评价指标按照一定方法量化，辩称对评价问题测量的一个量化值即功效系数，然后再按一定的合成模型求的总评价值。现行的案件质量评估方法就是采用功效系数综合评价法。根据该方法要求，确定权数确定法、无量钢化方法及合成法，同时研究指标体系构建方法等确定和评价价值取值范围。

1、以可操作性为原则，合理选取单项指标。质效评估指标在具备揭示法院审判规律功能的同时，也具备了考核的功能。质效评估体系的元素就是该指标体系中的各个单项指标。我们认为，单项指标的选取应当更具有操作性，以避免一些法院在直接应用指标的过程中，出现对指标的误用。同时，单项指标也应当与审判管理目标相互适应，尽可能地与法官业绩考评、审判岗位目标等相呼应。当然我们也应当注意到，一些指标的设立可能会带来的负面影响，尤其是一些负向指标设立可能会被片面地运用于法官个人的业绩考核之中。

单项指标的选择，应当符合、尊重审判规律。首先，对可能产生错误理解的指标，谨慎适用，逐步减轻指标权重。例如“当庭裁判率”指标。根据一般司法规律，并非每一个案件都庭审期间调解，有的案件需要法官庭审结束后进一步再做工作，若一味强调当庭裁判率，不利于案件案结事了。其次，应增加鼓励性质的但不具有导向性的指标，比如“一审普通案件陪审率”、“一线法官结案偏离度[7][7]”等。最后，正向、负向指标的设立应当相互协调，切忌盲目设立负向指标。

2、以客观性为基础，区分质效评估区域性差异。质效质效评估应当反映审判工作实际，准确、真实的反映审判规律。现有的质效评估尚未将区域性差异区分开，其可比性存在不足，也不能完全反映各地方区域性的特点。经济较发达地区的法定（正常）审限内结案率一般低于经济欠发达地区，因为前者的收案数量更多，办案人数却未成比例增加。[8][8]但我们也应当注意到，影响一个案件工作量的因素较多，其中一些因素可以通过量化来确定，另一些因素却是无法量化的，比如案件的难易程度等。

在进行区域性差别评估的时候，我们必须要多次利用统计学原理，进行分析、归类。根据同一类地区法院数据可计算出该地区指标的一个平均范围，便于各级法院进行自我评估，同时相比于全省平均值而言，同类地区的平均值范围更符合实际情况[9][9]。以浙江省为例，该省11个地区在各项指标上的相似程度，运用聚类方法将这些地区分为四大类，[10][10]设定正常参考值范围，避免可能出现的盲目追求排名，攀比审判质效的情况。

3、以导向性为目的，调整指标在体系中的权重。质效评估权重的构成是经过加权算术等复杂的统计过程形成。实践中，经过将近三年的适用，一些指标权重随着各种因素的变化而变化，因此应适当调整这些指标的权重。

部分指标，因本身涉及的不合理，实际操作过程中容易对法院审判形成负面导向的指标，应当适当降低权重，或者逐步取消。比如“当庭宣判率”指标虽然能够体现庭室的效率高，但也应充分考虑普通案件中合议庭的进一步合议情况才能作出判决，因此该指标的权重已经有所减轻。一些指标能够较为合理的反映审判规律，对法官具备激励作用，对审判有正面导向作用的，应当加重权重比例。比如审限内结案率指标、一审普通程序陪审率等指标。

（三）正确运用：合理引导审判工作

1、正确理解质效评估的特性。一是主观性。质效评估体系是通过统计的方法得出的，因此体系的形成、单项指标的选择必然具有设计者的主观性。当然这一主观性并不代表设计者个人的喜好为主，但不能否定的是必然根据设计者个人的熟悉程度、认识程度来选择。二是模糊性。指标数值并不是精确的数值，因此每一个指标都有一个阈值，它所反映的也仅仅是该指标在某一个统计点或者统计时期内的平均值。三是关联性。质效评估体系中，每一个指标既是单一的个体，又与其他关联指标密不可分。某一个指标的下降，必然会带动其他指标的上升。因此，正确理解指标的特性，才能避免盲目适用质效评估体系，了解法院的审判状态，对审判工作形成正面导向作用。

2、完善与质效评估相关联的制度。指标体系虽然是审判管理的核心，但数据是静态的，也不是万能的，管理却是动态的，有方向的。两者只有相互补充，才使审判管理工作良性发展。

充分利用质效评估体系，制定研判分析制度，透过指标发现内在规律，理性分析审判工作态势。不仅要看质效评估中的数据，也要看案件审理的情况，不但要分析数据的走向，也要分析案件的发展方向和出现的原因。

充分发挥质效评估体系的作用。参照质效评估体系数据，制定法官个人业绩考核制度。结合法院的实际工作，对质效评估体系中不能反映的数据，重新设定、细化反映立案、庭审、执行等各方面的质量指标。充分考虑各部门之间的案件差异，将法官的工作作风、业务素质作为考核的基本标准之一，使量化的数据成为动态的管理助动力。

建立符合审判管理的工作制度。坚持以人为本的管理理念，制定《案件质量评查标准》、《法官业绩考核工作规程》、《案件质量评查工作规定》等一系列与质效评估体系相呼应的制度。发挥审判管理的作用，秉承管理就是服务的理念，着力达到法律效果和社会效果的统一。

[11][1]结论来自于浙江省高院课题：《聚类分析与因子分析在法院办案质效评估中的应用》

[12][2] 龙宗智：《审判管理：功效、局限及界限把握》，载于《法学研究》2011年第四期。

[13][3] 孙辙、朱千里：《积极主动或谦抑克制：审判管理权的正确定位与行使》，载于《法律适用》2011年第4期，总第301期。

[14][4] 重庆市第二中级人民法院课题组：《审判质效考核体系的考察与反思》，载于《法律适用》2011年第二期，总期第299期。

[15][5] 《人民法院案件质量评估体系理解与适用》第149页

[16][6] 翁秀明、邵金芳：《审判管理与审判权的冲突与协调——兼论审判管理体系的建构》，载于《山东审判》第28卷，总第207期。

[17][7] 张宏伟、郭文利：《一线法官结案偏离度研究报告》，载于浙江省高院内网《法院调研》栏目

[18][8] 赵晓磊、田甜：《审判管理及权力的规范和行使》，载于《法制与经济》2012年8月，第320期。

[19][9] 浙江省高级人民法院课题组：《聚类分析与因子分析在法院办案质效评估中的应用》，载于浙江省高院内网。

[20][10] 同标注7