司法化视野下的法官惩戒制度重构

摘要：法官惩戒制度作为法官制度的重要组成部分，是对法官的违法犯罪或失职行为进行处罚的制度规定。随着我国建设法治国家进程的加快，民众法治意识的不断增强，这一制度为公众所日益关注。而如何完善法官惩戒制度，在加强司法监督和保障司法独立之间找到一个最佳的平衡点，既能最大程度地保证法官合法权益又能对法官的违法违纪现象进行科学合理的监控，也成为我国司法实践中亟待解决的重要问题。因此，笔者试图探寻法官惩戒制度之司法性定位，并对我国现有制度中存在的问题进行分析，从而提出重构司法化法官惩戒制度的具体设想，以期对保障法官合法权益、维护司法公信力作出有益的探索。（全文共7032字）

关键词：法官惩戒、司法性、错案追究、重构

引言

“法院是法律帝国的首都，法官是帝国的王侯。”[1]在现代社会，如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官就是这道防线的守门人，法官的公正与否直接关系到社会正义最终能否实现。因此，世界上各法治国家不仅规定了严格的法官选任制度，把住法官的“入口”，而且普遍规定法官惩戒制度，把住法官的“出口”，力图相互补充，保证法官队伍的廉洁公正，我国也不例外。1995年《法官法》制定后，独立的法官惩戒制度在我国正式确立。此后，又相继出台了几个有关法官惩戒的司法文件，如《法官职业道德基本准则》、《人民法院监察工作条例》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院审判纪律处分办法（试行）》、《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》、《最高人民法院关于严格执行<中华人民共和国法官法>有关惩戒制度的若干规定》等，在内容上做了一定的补充。但是，这一制度至今尚不完善，未能发挥其预期功能，法官腐败现象时有发生，并有不断滋生蔓延之势，司法的公信力也因此受到了贬损。因此，重构我国法官惩戒制度显得重要而迫切。笔者认为，重构法官惩戒制度需要抓准定位、对症下药，如此才能实现设立该项制度的初衷。

一、法官惩戒制度的司法化定位

在我国，法官惩戒一向被认为是司法行政管理活动。但是，随着对法治发达国家的制度以及法学理论研究的深入，有关法官惩戒制度的司法性定位观点开始暂露头角，并对传统观点产生冲击。该观点认为，“司法惩戒活动是司法活动，而不是司法行政活动，更不是行政机关的行政活动……政府和人民在竭尽全力维护司法独立以期保持司法之中立与公正地位，而当独立行使审判权的主体—法官要受到处理和制裁时，他必须获得公正的待遇。而纵观人类所有活动方式，这种‘待遇’只有在司法程序中才可能得到保障。如果采取行政活动的方式处理法官的违纪事件，法官的权利无法得到充分保障，而且实际上构成对法官独立审判的潜在威胁。”[2]笔者认同该观点，理由如下：

（一）司法化符合法官的职业特点

法官是一个特殊的职业化群体，有其特定的职业特点，其中中立性和独立性尤为突出。他们只能以案件有关的客观事实作为依据，严格按照法律规定的程序，适用法律居中裁决。而普通的公务员是隶属于上级政府的行政工作人员，行政工作的特点是下级服从上级，个人服从领导；行政行为必须主动、积极；行政行为不是终极行为，有可能还要受到司法机关的审查和裁决。因此，法官具有普通公务员所无法比拟的职业特性，因而对法官的处理和制裁应当与普通公务员有所不同，法官惩戒制度的设立也应当与法官的专门性、中立性和独立性相吻合。

（二）司法化提供公平的程序保障

司法活动的程序性要求任何司法决定都必须依照法定的、公平合理的程序做出。这里体现了司法活动中实体公正与程序公正的辩证关系。在司法活动中，实体公正是程序公正的结果和最终目的，而程序公正是实现实体公正的重要手段和保障；没有程序公正，就不会实体公正。然而，在行政性的法官惩戒活动中，虽然也有一些既定程序，但是这些程序终归是行政性的，它更侧重于查清事实而忽视主体在程序上的权利保障。因此，明确将法官惩戒定位为司法活动，有利于主体依照科学、公平的程序对法官进行处理和制裁，更能实现制裁结果的公正。

（三）司法化适用严密的法律思维

司法活动还有一个重要的特点，那就是它是一种法律适用活动，要求中立的裁判者以及参与这一活动的各方主体在查清事实的基础上，必须遵循法律思维的方法和规律，正确理解与适用法律法规，做出符合法律本意、合乎法律规定的裁决。这种法律适用的思维在人类所有与法律相关的活动中，都体现了最强大、最深刻、最科学和最全面的特点，其他任何活动的法律适用性都不及将“只服从法律”为根本宗旨的司法活动。[3]因此，将法官惩戒纳入这种法律适用活动中、适用法律思维，不仅能确保相关法律得以正确适用，而且还可以避免来自不同方面的干预，以确保惩戒结果的公正合理。

（四）司法化契合法治国家的发展趋势

纵观各国的法官惩戒制度，法治较为健全的国家都最大限度地排除了法官惩戒中行政机关的介入，而由专门机关遵循司法原则对违纪法官进行处理和裁决，所适用的程序也是司法程序。它们在设计法官惩戒制度时考虑的不仅是对法官的惩处，更重要的是不因对法官的惩处威胁到司法独立。如美国有 44个辖区（也称法域）采用“单轨制”，即只设一个惩戒委员会或一个特别惩戒法庭；有 8 个辖区设有两个惩戒委员会或一个委员会与一个特别法庭，这种做法称为“双轨制”。“有的惩戒委员会或惩戒法庭没有做出惩戒决定的权力，而决定权在本辖区的最高法院。在这种制度下，委员会或特别法庭负责调查、起诉、审理并根据所认定的事实提出惩戒建议，然后报最高法院做出惩戒决定。但是，有的委员会或惩戒法庭也有一部分全部决定权，比如科处不太严厉的制裁，包括私下告诫或申诫，甚至更严厉的处分比如免职。对于免职处分，被控法官可以就惩戒委员会或惩戒法庭所做的决定向最高法院提起上诉。”[4]

二、我国法官惩戒制度中司法化欠缺问题分析

我国法官惩戒制度自建立后逐步完善，符合司法工作规律的法官惩戒制度也逐渐有了些雏形。尽管如此，但从总体上看，我国法官惩戒制度行政化色彩依旧浓厚，在制度设立和实际操作中存在不少问题，与法官惩戒制度的司法性定位存在较大偏差。

（一）惩戒主体的非独立性

目前我国实施法官惩戒的主体有两个，一是各级人民代表大会及其常务委员会，二是各级人民法院。[5]其中，各级人民代表大会及其常务委员会只负责对法官职务进行“罢免”，其它惩戒措施由人民法院自行行使。实际上，人大的罢免权一般是在人民法院提出罢免意见后行使，人大并不进行严格的实质审查，只是形式上履行程序，而大量的法官惩戒权属于人民法院。同时，法院内部负责调查、提出处分意见的是监察部门，但是由内部人员对朝夕相处的同事进行调查和处理，势必受到错综复杂的人际关系的制约，其职能很难得以真正发挥，效果也是可想而知。此外，监察部门的处分决定必须报院长、党组或院务会审批，部门并无独立的处分权，而作为法院的“一把手”和领导班子，对自己领导的队伍中出现的问题总是希望越少越好，尽可能“大事化小、小事化了”、尽量内部“消化”，这样的法官惩戒实在无法真正做到罚当其过。当然，这是由我国目前的法院体制和干部管理体制决定的。

（二）惩戒事由的不全面性

当前，由于各级法院在实践中对审判工作的独立性、中立性特点掌握不够，一些法院对因当事人举证不能而导致裁判结果与客观事实存在偏差，或认识上的不同而导致不同审级法院对案件的看法不同等问题也从违法违纪角度追究责任，把监督的重点放在裁判的结果上，带有浓厚的错案责任追究的痕迹，危害极大。毕竟，如何判断“错案”并不好掌握。目前，在我国判断“错案”的标准主要是实体标准，表现为两种方式：一是如果一个案件通过上诉程序被发回重审或者改判；二是通过审判监督程序，一个案件的审判结果被再审程序所改变。[6]因此，为避免产生“错案”，下级法院法官对那些本来自己可以独立裁判的案件，有点疑难问题就会向上级法院请示汇报，揣测上级法官的意见。这样不但妨碍了法官独立审判，也使二审终审制在一定程度上名存实亡。

同时，从法律和最高人民法院相关规定可以看出，对违法审判行为作了详细具体的规定，但对法官实施的各种有害司法公正或司法形象的司法外行为（如法官包养情人、参与赌博等）规定不全，或虽有规定、但欠缺违反后法律后果的承担，这显然是不妥当。法官的司法外行为会密切影响公众对法官的看法、对司法的态度、对公正的期盼。当公众对法官行为持肯定态度时，才能树立司法的权威，才能确立司法的公信力。

（三）惩戒程序的模糊性

作为司法性特点的重要体现，法官惩戒制度的程序规定略显简单模糊、也不便于操作。惩戒程序如何提起、哪个部门组织调查、怎样收集证据、具体的调查手段、被惩戒的法官在程序中享有的权利和应当履行的义务等都没有具体规定。例如《法官法》第三十五条规定，对法官处分的权限和程序“按照有关规定办理”，但有关对法官处分程序的正式规定至今还没有出台；《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》中只有第二十九条至第三十一条与程序有一定关系，即规定各级法院监察部门应当从二审、审判监督程序中发现审判人员违法审判线索以及上下级法院监察部门如何协调处理违法审判案件，但从严格意义上来讲，这些并非法官惩戒的程序性规定。

同时，我国的法官惩戒程序行政化严重。根据《人民法院监察工作暂行规定》和《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》，我国现行的惩戒程序按照受理信访举报、行政领导审批立案、秘密调查、非公开审理、监察部门决定处分或报请院长批准、提请免职等程序运行。而这完全是行政化的处理程序，没有明确的证据规定和切实可行的证明标准，对被惩戒法官的救济程序也没有具体规定，法官的身份独立和行使审判权力的独立性更无法得到保护。

（四）惩戒种类的类同性

由于我国法官的管理长期混同于普通公务员，导致《法官法》、《人民法院审判纪律处分办法(试行)》以及《人民法院执行工作纪律处分办法(试行)》等规范性文件规定的惩戒种类与《公务员法》中规定的行政处分种类完全相同，都是警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种。然而，警告、记过、记大过、降级等惩戒措施无法体现出对法官审判权的行使有任何限制，也无法体现出法官的职业特点和法官惩戒工作的真正需要。[7]

三、我国法官惩戒制度的司法化重构

健全的法官惩戒制度对于遏制法官腐败、保证法官队伍的清正廉洁以及维护司法独立、促进司法公正具有重要的积极意义。但如上所述，现阶段我国的法官惩戒制度与司法性定位相差较远。因此，完善我国现有的法官惩戒制度势必成为司法工作中重要而迫切的问题。笔者认为，解决这一问题应当遵循法官惩戒制度之司法性，有针对性地重构主体、程序等方面的具体制度，实现法官惩戒制度的司法化和规范化。

（一）构建双重的法官惩戒机构

纵观世界法治国家，法官的惩戒大多是由专门的、统一的机构来行使，比如德国的法官纪律法院、法国的最高司法会议、美国的法官行为调查委员会等。笔者认为，我国法官惩戒机构的构建也应当在注意与我国的宪政体制相衔接的同时借鉴国际上的有益经验，使法官惩戒机构的设置更加专业和规范。为此，笔者建议我国构建双重的法官惩戒机构，具体设想如下：

1、在法院内部建立专门的法官惩戒机构。负责法官惩戒的机构应完全与法院系统内部职能部门相分离，具体为不同级别的法官惩戒委员会或法官纪律法院，每个法官惩戒委员会或法官纪律法院分管一个辖区内的若干法院。这种做法，有利于维护被惩戒法院的上诉权和全国法官惩戒工作的统一性，也可以避免法院内部的自我监督不力。

法官惩戒委员会或法官纪律法院是独立的对有违纪行为的法官进行惩戒和对所有法官进行监督的法官惩戒机构，有其自身的工作规则或准则，内设受理、调查、审理、裁决等若干职能部门，其中负责调查法官违纪行为的部门应由具备法律知识和法律工作经验的人员组成，因为法官涉嫌违纪行为多数与案件裁判和执行有关，对于不懂法律的人来说难度较大。而负责对调查结果进行审理并对被追诉法官是否受到惩戒做出裁决的人员则是从资深法官、法学专家、资深律师和当地群众代表中随机抽选，组成三至五人的裁判庭，按少数服从多数的原则讨论决定裁判结果。这种做法可以在一定程度上做到控审分离，避免因同在一个单位工作而产生的人际关系因素。

2、国家权力机关罢免法官的职权应予保留。首先，各级人大有权选举或任命法官，理所当然也有权对法官予以监督，发现法官有违法犯罪行为的，有权依法予以罢免。这体现了权力授予与权力制约相统一的原则。其次，人大实行的公开评议、民主表决、多数通过的原则也能够体现公平正义的法治精神。再者，法官惩戒委员会或法官纪律法院的裁判庭如经审理认为应免除被追诉法官的审判职务，也将此结论建议报对该法官有管辖权的人大及其常委会，由其做出决定。这种做法也有利于规范人大对法院的监督，取代目前人大对法院不合理的“个案监督”。

（二）明确法官惩罚的司法内外事由

1、建立以程序为标准的“错案追究制度”。如前所述，现阶段我国实践中广泛适用的错案追究制度存在诸多弊端，因此，笔者认为首先要改变错案追究制度的判断标准，转变以往的实体标准为程序标准和法官行为标准。在一个法治国家，只要法官的行为正当，严格按照程序来裁决，就应当推断其裁决的正当，即使结果真的有偏差，那也推断其尽了职责，因为结果的判断具有模糊性和不可操作性。具体来说，作为判断错案的程序标准包括以下几点：第一，法官是否遵循程序参与原则。“程序参与原则”，又被称为“获得听审机会”原则，从权利的角度来说，是任何与案件有利害关系人都有权利和机会公平地参与诉讼过程，并有充分的机会陈述自己的理由以保护自己的合法权益。而从职责的角度来说，就是要求法官在审理案件过程中，保障当事人及相关第三人的程序参与权利。也就是说，法官在做出有关影响当事人权益的裁决时，当事人有充分的机会表达自己的观点和意见，并对对方当事人的观点进行反驳，而法官的裁决建立在这些证据、主张、辩论等进行的理性推论的基础上。[8]第二，法官是否遵循程序中立原则。法官是中立的裁判者，法官不得与案件的结果有任何的利害关系，否则就无法实现解决纠纷的首要价值即程序公正。程序中立原则在审判实践中主要表现为回避制度，要求法官与审理的案件结果、当事人、诉讼代理人均无利害关系，甚至禁止法官与案件当事人、诉讼代理人存在庭外单方接触。第三，法官是否遵循程序公开原则。公开是指司法诉讼过程中每一个步骤和阶段都要以当事人看的见的方式进行。“没有公开则无所谓正义。”[9]该原则主要表现为法院在开庭前应将当事人的姓名、案由、开庭时间和地点等对外公布，允许相关人员和媒体旁听，判决必须对外公告(涉及个人隐私、国家秘密的案件例外)。

2、严格约束法官的司法外行为。行使国家审判权的法官，不仅需要有认定事实和法律判断的较高素养，同时还要具有高尚的道德情操。只有这样，裁决才能赢得当事人的信服，才能维护司法公信力。但目前我国法官数量多，人员素质相对不高，缺乏责任感，违纪违法问题还比较多，所以应适当扩大惩戒事由的范围，将不当的司法外行为纳入惩戒事由，明确法官违反职业道德应当接受惩戒。

（三）建立法官惩戒的司法（准司法）程序

我国的法官惩戒程序应当根据司法的具体特点加以完善，使其具有可操作性。由法律专门规定严密、详尽、操作性强的程序制度，将法官惩戒程序从普通公务员的惩戒程序中分离出来，对法官惩戒案件的受理、立案、审理、执行做出明确规定。

对法官的一般惩戒应当适用普通诉讼程序。当事人及法定代理人或者其近亲属以及特定的司法监督机构如纪委和法院监察部门都可以对法官的违法失职行为以及不当行为向法官惩戒委员会提起诉讼，但起诉时应当有初步的证据和理由。法官惩戒委员会应当组成合议庭对案件加以审理，避免裁决的主观性。庭审过程可以参照民事诉讼法开展举证、质证、辩论等，最终由合议庭在庭审之后确定被诉法官是否有违法行为，违反了什么法律，应当受到什么样的处罚。惩戒决定书由法院院长负责执行。同时，在诉讼过程中应当充分保障被诉法官的辩护权，上诉权等合法权利。对该合议庭的惩戒决定书不服的，可以在三十日内向上一级法官惩戒委员会提起上诉。如果在审理过程中发现法官的行为是严重的刑事违法犯罪行为，则应当移送公安、检察机关，依法追究刑事责任。

此外，对法官违法违纪的调查也应当明细化，通过立法赋予法官惩戒委员会对法官违法违纪行为有司法调查权限。如查询、冻结被调查对象在金融机构的账户；向有关机关和个人查阅、复制有关资料，有关部门不能拒绝；有权向相关案件的人员进行调查取证；在被调查期间，暂停被调查对象的职务等。

（四）设置区别于公务员的惩戒措施

惩戒措施同样应符合法官职业特点，突出其司法性。笔者认为，应当改变现有的将法官以普通公务员身份对待、采取行政处分措施进行惩戒的做法。对法官进行惩戒的措施可以从法官等级入手，保留对轻微违纪行为的警告、严重警告，将记过改为记入法官工作档案，将降级改为降低法官等级，撤职改为免去法官职务等。

结语

对法官惩戒制度的研究是一项重要而复杂的课题，具有很强的理论性和实践性。笔者文中提及的法官惩戒制度的司法化重构设想也仅是个人短浅的想法，需要时间和实践来检验、修改和完善。但一个制度的良好实施不仅依赖这个制度本身的发展，更寄希望于社会大环境和相关配套制度对其的推动和巩固，需要社会各界的共同努力。也只有这样，才有可能构建起真正意义上的法官惩戒制度。