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自动化背景下司法统计工作的转型

自动化背景下司法统计工作的转型

 

   陈涵轶

 

目前,各法院司法统计已实现由手工统计转向计算机自动生成。在这一背景下,司法统计工作从指导思想到操作方法都将面临前所未有的转变。如果说,手工统计的重点在尽可能准确地收集数据,将主要精力用在加减计算上,那么,计算机则将统计员从这一繁琐的工作中摆脱出来。问题是,既然统计数据可以由信息管理系统软件自动生成,那么,这会不会导致司法统计工作进一步被边缘化[1]笔者认为,司法统计工作的转型必然要向前后延伸。向前,意味着统计人员要对案件信息输入的完整性、准确性和及时性进行检查;向后,意味着统计人员要更重视对统计数据的公布、利用和成果转化。

一、应然要求:介入案件流程管理

手工统计不存在案件信息的输入问题,统计员只需汇总庭室报表,经核对后上报即可。由信息管理系统软件自动生成统计报表,则需要统计员更关注于案件信息的输入。现有的信息管理系统流程涵盖了从立案时的立案时间、案由、当事人信息到进入审理程序的承办人、开庭排期到最后的结案情况等案件的所有信息[2]在此基础上生成统计报表,虽然简化了工作,但是如果案件信息漏录或错录,那么,即使是核对正确的报表反映出来的也是错误的数据。

在对信息管理系统中案件信息的随机抽查中发现,一些案件信息因相关人员在录入信息时的错误,导致报表数据和实际数据不一致;[3]还有一些案件信息因未能及时输入,导致当月报表数据低于实际数据。[4]因案件信息输入的错漏导致报表中存在的问题,应引起高度重视,对统计员来说,介入案件流程管理和对案件信息输入的控制就显得极其重要,这是统计工作应向前延伸的一个重要原因。

一般而言,案件信息是由各庭室的承办员和书记员负责输入的,对统计员来说,他没有时间也没有精力对全部的案件信息进行逐项检查。因此,可行的做法是:进一步开发信息管理系统软件的自动监控功能,发挥计算机对案件信息输入的相关性和完整性的检查;由各庭室兼职统计员对案件信息进行逐项检查,检查无误后予以报结,保证案件信息的准确性;建立考核奖惩机制,对结案生效的案件信息进行抽样检查,对检查中发现的错误予以通报批评,并作为对相关人员考核的的依据之一。

此外,虽然目前的司法统计指标有上百项之多,但还有一些指标未纳入信息管理系统自动生成的范围,需要由统计员手工填报,手工填报有很大的随意性,因此有必要建立一套完善的数据收集和管理制度。可以先由统计员设计好报表,然后由相关部门兼职统计员填报,经部门主管审核后上报给统计员,以保证统计数据的真实性和准确性。

二、转型重点:统计数据的公布、利用及成果

数据的真实和准确是统计工作的生命所在,但统计工作并不只是简单地罗列数据,对统计数据的开发利用才是统计工作的价值所在。受限于制度的因素和统计员自身知识结构,司法统计工作的向后转型或实现其价值,依然有待探索。

(一)数据公布阳光司法的要求

目前,统计数据采取逐级上报、汇总方式,最终形成全国性数据,但不管是地方的数据,还是全国性的数据,都是保密的,这些保密的数据不是绝对不予公布,而是有选择的予以公布,从公布渠道看,主要是人民法院在历次人民代表大会上所作的工作报告,此外还有一小部分通过报刊或年鉴公布。[5]另外,从国家统计局历年公布的统计数据中可以看到,司法统计数据不在被公布之列。[6]

法院对外公布的司法统计数据极其有限,导致社会很难获得统计数据。一方面,司法统计数据——尤其是刑事数据——长期以来被认为是一项国家机密;另一方面,法院担心对外公布统计数据会给自己带来压力——统计数据反映法院工作的方方面面,是社会进行监督的有效手段。在目前还没有形成有约束力的司法统计数据公布制度的情况下,对什么数据可以公布、什么数据不能公布,并没有统一规定,法院多以多一事不如少一事一推了之,堵死社会获得司法统计数据的途径。

虽然司法统计所记录的信息具有特殊性,但是笼统地、不加区别地强调保密的绝对化,对司法统计工作并无益处,一方面,统计数据只有向社会公布,才会产生出最大的效益,不然,司法统计工作等于是闭门造车,丧失了和社会交流的可能性,很难发挥其应有的作用[7];另一方面,统计数据的公布也应是阳光司法的重要内容,是国民了解法律运行情况的重要渠道之一,国家公布司法统计是法治的必然要求,是国家的义务而不是权利。[8]在社会对司法机构的公开化和透明化日益强烈的要求下,法院对统计数据的讳莫如深,会使法院工作陷入被动,对法院形象造成负面影响。

《最高人民法院关于进一步加强司法统计工作的意见》中指出,法院应建立完善司法统计公布制度,定期向社会公布统计数据。对公布的内容,应以公开为原则,以保密为例外,杜绝数出多门,保证统计数据的权威性和唯一性。

(二)绩效管理——统计数据的利用

绩效管理是指以各项数据指标(评估数据)对法院工作的质效进行评估,以期对法院工作进行科学管理,指标体系的设置虽还有待完善,但是绩效管理对法院工作的约束和促进显然具有积极意义。

浙江省法院的评估数据由浙江法院审判执行分析系统自动产生,虽然评估数据的各项指标和统计数据的指标不同,但是它们都基于同样的数据源,也就是基于同样一些基本数据[9],理想的状态当然是这些基本数据完全一致,但是由于统计口径略有不同,[10]以及评估数据是实时采集,而统计数据是按月上报的[11],因此就有可能出现评估数据和统计数据不一致的情况。而就目前的实际情况而言,也未能做到完全一致。[12]

因此,问题是,在基本数据还不能保证一致的情况下,我们应该以统计报表的数据为准,还是以评估数据为准?笔者以为,在对外公布数据时,还应以统计报表的数据为准,以保证对外公布数据的唯一性。绩效管理的评估数据主要还是对法院内部的考核。

虽然绩效管理被认为是司法统计的价值回归[13]但是,多数法院都将绩效管理和司法统计作为两项工作,而不是视作为同一项工作的整体的一部份,也就是绩效管理是绩效管理,司法统计是司法统计,互不相干。一方面,如前所述,由于评估数据统计数据被当作两种数据,似乎没有多少关系;另一方面,受限于传统的机构划分,一般认为,对案件的质量考核是审监庭的工作,绩效管理是审监庭的事,而司法统计则是办公室的任务。割裂司法统计和绩效管理的关系,不仅影响其整体功能的发挥,还会因数据不一致造成数出多门。因此,急需我们转变观念,调整现有的机构设置,以实现司法统计的价值回归

(三)统计分析——司法统计的成果

从信息的加工层次看,统计数据属于原始信息,统计分析则是对原始数据进行加工后形成的二次信息。司法统计分析要从数据中找到存在的问题,提出有针对性的建议,或从司法和社会政治经济的相互关系中揭示出司法的规律性,以预测其发展趋势,作出符合实际的推断。因此,统计分析需要作者具有较强的数据分析能力,对数字的敏感和大局意识。但从目前的统计分析情况看,统计分析的质量不高是一个普遍现象,司法统计出数据、不出成果,统计分析往往成为各级法院应付上级法院的一项工作任务,而不是从实际需要出发。

要提高统计分析的质量,一是要调动积极性,二是应更重视统计分析的而不是,三是公布司法统计数据,多和社会交流合作。

三、制度反思:重设机构和人员

就目前统计机构和人员配置情况看,浙江省法院统计机构多数设置在办公室,统计工作也是对办公室工作进行考核的一项重要内容。从各级法院看,高级法院机构设置比较完整,人员比较固定,专业化也比较明显;中、基层法院存在的问题较大,因基层法院统计工作本身只需要在每月统计日上报数据,一个月最多就几天时间做统计工作,似乎没有必要专设一个统计岗位。基层统计员还往往身兼数职,专职统计员几乎没有,同时具备统计知识、法律知识、计算机知识和写作知识的人很少[14]人员变动的情况也很频繁,统计员多数由新招录的人员充任,往往通过司法考试后就转入别的部门,不再做统计工作,因此,容易产生断层以及需要对新人员传帮教等问题。

如果说做手工报表对统计员的要求还不是很高,只要认真仔细就行,那么随着计算机和自动化在统计工作中的运用,对统计员显然也提出了更多的要求,在这样的背景下统计工作的转型,同时也意味着统计员自身素质的提高,而传统的机构设置和人员配备,也许已经成为统计工作转型的重要瓶颈之一。

(一)机构设置

应该承认,基层法院的统计工作任务并不重,在人员配备上尚且捉襟见肘,单独设置一个统计机构当然毫无必要,也是一种资源浪费。虽然,传统上统计工作是办公室的任务,但是和其它部门又存在交叉重叠的地方,不理顺其中的关系,就很难保证统计数据的唯一性和权威性。以浙江省临海法院为例,虽然统计工作由办公室负责,但是,审监庭对庭室和人员进行考核的数据(评估数据)和统计数据略有不同,绩效管理是审监庭的一项重要工作。因此,将司法统计和绩效管理分属不同部门,人为割裂其中的有机联系,显然欠妥。因此,笔者非常赞同设立综合性质的信息管理部门,信息管理中心的职责包括数据填报、审核、管理、指导、咨询、监督、公布,规范数据信息工作程序流程[15]在目前普遍强调信息化的背景下,设立综合信息管理部门可以从源头控制信息输入,减少数据出错,保证司法统计的准确性,做好统计数据和评估数据的衔接,杜绝数出多门。信息管理部门承担着从信息输入一直到信息产出的整个过程,随着档案电子化工作的开展,也可以将档案室纳入信息管理部门。在信息管理部门掌握的大量数据和信息的基础上,利用网络平台,实现部门间的资源共享,建立行之有效的信息公开制度,让信息公开成为对办案人员的一项硬约束,当然,有可能的话,还可以对统计信息进行开发利用。

对统计信息的开发利用,一是利用数据对审判、执行工作进行科学管理,也就是通常所说的绩效管理。因此,信息管理部门可以肩负起一部分现在主要由审监庭做的工作;二是撰写统计分析。设置信息管理部门,意味着机构上的革新,重新分配部门权限,其最终目的是为了更好地控制信息的产生和利用信息,也是为法院各种工作的顺利开展,搭建一个信息化平台。从司法统计这个视角,则可以说是试图为司法统计寻求一条重获新生的出路,实现法院司法统计与绩效管理的均衡。[16]

信息管理部门的工作重心,在基层法院和中、高级法院的侧重点应有所不同,笔者认为,在基层法院,信息管理部门的工作应更偏重于案件流程管理,也就是把好输入关,而在中、高级法院,应更偏重于开发利用方面,比如,高级法院通过审判执行分析系统的评估数据对各级法院的审判、执行的工作情况进行排名和考核,在统计分析和调研方面,也更具优势。

(二)人员配备

如果说统计员的职责从案件流程管理一直到绩效管理和统计分析,那么,统计员具备的知识也应该是多方面的,司法统计人员应当是具备统计学、法学、计算机、写作知识四位一体的复合型人才。[17]显然,在当前专业化教育日趋普遍的状况下,要具备这四种知识的人才并不多,而就专业教育而言,也没有司法统计这个专业。这就使法院面临着人才紧缺的问题。法院可以招用统计专业出身的人从事司法统计工作,但因为统计员多数兼职,也并不一定要局限于统计专业,可以扩大范围。就基层法院和中、高级法院对统计员的要求不同,基层法院对统计员的要求可能应更侧重于案件流程管理方面,对计算机知识的要求较高,而中、高级法院对统计员的要求则更侧重于分析、调研,应具备较强的统计学知识和写作能力。此外,尤其重要的是应做好对新任人员的培训工作。目前还没有一套比较完整的针对性强的对统计员的培训,笔者认为,对统计员的培训首先应熟练掌握案件流程,熟悉审判、执行业务,其次还包括统计学知识和写作技巧。由法院内部进行传帮带,虽然能有一定的效果,但是缺乏系统性。《最高人民法院关于进一步加强司法统计工作的意见》要求加强对司法统计人员尤其是基层司法统计人员的培训力度。严格司法统计人员岗前培训制度,新任司法统计人员未经培训不得上岗。但事实上,这在方面,做的还远远不够。

四、结语

可以说,目前司法统计工作的处境颇为尴尬,对基层法院尤其如此,统计工作似乎已成为法院各项工作中最不起眼也最不重要的工作,尤其是在自动化背景下,司法统计的手工操作完全可以由计算机替代,因此,司法统计必然面临它的出路问题。本文试图将司法统计工作置于一个更宽泛的范围,而不是仅仅把它视为庭室数据的汇总和上报,也就是说,传统意义上的司法统计工作只是这项工作的一部分。在此意义上,把司法统计工作和案件流程管理及绩效管理联系起来,发挥其整体功能,任重而道远。

 



[1] 虽然司法统计工作对人民法院来说是一项事关工作全局的基础性工作(于雪峰:《浅议人民法院司法统计工作中的问题及建议》,《法律适用》,2008年第3期),但由于法院审判和执行工作的主导地位和司法统计工作的隶属性、辅助性、服务性角色,导致司法统计工作改革长期滞后于人民法院各项工作的改革和发展,司法统计工作地位越来越边缘化,呈现出许多困难和矛盾,影响司法统计工作的发展和整体功能的发挥(刘淑一、屈国华:《论人民法院司法统计制度方法的改革与完善》,《法律适用》,2008年第11期)。在实际工作中,司法统计往往被置于法院工作的后台而边缘化,司法统计的完整效能未得到充分发挥(于雪峰:《浅议人民法院司法统计工作中的问题及建议》)。值得注意的是,这些文章除了谈到司法统计工作的边缘化,还提到其整体功能完整效能的发挥。

[2] 毛煜焕、金宁:《让数据说话:法院司法统计与绩效管理——从司法统计的边缘化谈起》,《人民司法·应用》,2008年第3期。

[3] 如结案标的等。

[4] 刑事案件被告人判决生效,由于生效信息没有在统计日前及时输入,导致当月报表数据低于实际数据。

[5] 秦兰英、苏青梅:《我国司法统计信息的公布及其功能》,《攀登》,2005年第6期。

[6] 毛煜焕、金宁:《让数据说话:法院司法统计与绩效管理——从司法统计的边缘化谈起》

[7] 同上。

[8] 李洁:《论我国刑事司法统计信息的公布》,《法学》,2004年第7期。

[9] 最基本的数据就是收、结、未结案数。

[10] 比如,评估数据的收、结案数由收、结案日期统计,而报表自动生成的收、结案数则由状态收、结案统计确定。

[11] 如果一个案件在上月结案后,因为各种原因又退回到审理状态,这必然导致统计报表数据和实际数据不一致,需要在下月的报表中进行修正,但是对实时收集的评估数据而言,不存在这样的问题。

[12] 在省高院对评估数据未结案数和统计数据未结案数的考核中就发现,过半数法院都没有做到完全一致,虽然通过反复查找原因,情况比最初进行考核时已经好多了。但是在其它一些数据上,依然存在这样的问题,如人民陪审员陪审率

[13] 见毛煜焕、金宁《让数据说话:法院司法统计与绩效管理——从司法统计的边缘化谈起》一文。

[14] 于雪峰:《浅议人民法院司法统计工作中的问题及建议》。

[15] 毛煜焕、金宁:《让数据说话:法院司法统计与绩效管理——从司法统计的边缘化谈起》。

[16] 同上。

[17] 于雪峰:《浅议人民法院司法统计工作中的问题及建议》。

 

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