——乡镇街道是否具有为农民办理社会保障的职责

关键词  失土农民  参保  职责

裁判要旨

参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡(镇)人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。各镇人民政府、街道办事处负责做好被征地农民基本生活保障的组织实施工作。虽然被告临海市某镇人民政府对被征地农民基本生活保障工作有组织实施的职责，但参保对象名单的确定则是村民委员会的职责，原告起诉要求被告为其办理失土养老保险，理由不足，不予支持。

相关法条

《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第二款参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。

《临海市被征地农民基本生活保障实施办法》第十条：各镇人民政府、街道办事处做好被征地农民基本生活保障的组织实施工作……

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的，裁定驳回起诉。

案件索引

一审：临海市人民法院（2018）浙1082行初87号（2018年12月25日）

二审：台州市中级人民法院（2019）浙10行终27号（2019年1月18日）

基本案情

原告诉称：原告系临海市涌泉镇泾西村村民，因杭绍台高速铁路经过原告村，故包括原告在内的120 余户村民约19 亩承包土地被征用。根据规定可以参加失土养老保险的名额有38 人。由于名额有限，所以只好买卖合并，但没有失土的村民也介入其中要求参保。对此，被告同意未失土村民参保，却以名额用完为由不给原告等失土村民参保。此后，原告向被告提交书面材料要求参保，但均被拒收。市政府信访局认为没有失土者应让给失土者参保，但被告对此不予理会。综上所述，原告认为，被告应当依法为原告办理失土养老保险手续。现被告拒不办理，显属错误。故提起诉讼。

被告临海市某镇人民政府辩称：被告临海市某镇人民政府答辩称:一、临海市某镇人民政府在本案中不是适格的被告，原告将其列为本案的被告，系主体不适格。法律法规均授权临海市人力资源和社会保障局具有办理被征地农民参保业务的法定职权，被告只负责配合该局做好征地补偿和被征地农民基本生活保障相关工作。如原告认为自己符合参保条件，则应当向临海市人力资源和社会保障局申请。二、原告是否符合失土农民保险参保条件，确定参保名单的决定权属于村民自治事项，由原告所在的村委会即临海市涌泉镇泾西村村委会确定，而不是由被告确定。按照临海市失土农民被征用的园地、耕地面积为每亩二人的标准，原告达不到参加失土农民保险的条件。目前该村和原告情形一样的还有一人，该村打算采用抓阄的形式确定参保人员名单。因此，被告认为根据上述的规章和政策规定，原告是否可以参保，应当由原告所在的村委会即临海市涌泉镇泾西村村委会依法确定，而非被告确定，故被告不具有确定原告是否参加失土农民保险的职权。三、原告未向被告提交要求参加失土农民保险的申请而径行提起诉讼，系程序违法。综上，被告认为被告不是失土农民保险的管理机关，原告的参保事项不属于被告的职责范围，属于村民自治的事项，应由临海市涌泉镇泾西村委会依法确定，故原告的起诉不符合《行政诉讼法》的规定，应依法予以驳回。

法院经审理查明：原告朱某晓系临海市涌泉镇泾西村村民。因杭绍台高速公路建设需要，征用临海市涌泉镇泾西村19 亩土地，该村共有38 个失土农民养老保险名额。原告朱某晓有1分多的土地被征用。截至2018年10月15日，经该村村委会上报、被告公示，共有37 名村民参加了临海市被征地农民基本生活保障。原告朱某晓并未在名单中。原告不服，向临海市信访局信访。2018年8月28日，被告临海市某镇人民政府作出了涌信(访)告[2018]11号信访事项受理告知单，并于同年9月26日向原告作出了涌信访复字[2018]12号信访事项处理意见书，告知其及临海市涌泉镇泾西村另一村民冯富德均有一分多土地被征用，临海市涌泉镇泾西村将采取抓阄的形式确定参保人员。后原告不服，以被告临海市某镇人民政府未履行法定职责，为其办理失土农民基本生活保障为由诉至本院。

裁判结果

临海市人民法院于2018年12月25日作出（2018）浙1082行初87号行政裁定，裁定驳回原告朱某晓的起诉。宣判后，原告朱某晓提出上诉。台州市中级人民法院于2019年1月18日作出（2019）浙10行终27号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。

裁判理由

法院生效裁判认为：本案争议的是被上诉人临海市某镇人民政府有无上诉人所诉的法定职责。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第二款规定，参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。《临海市被征地农民基本生活保障实施办法》第十条规定，各镇人民政府、街道办事处做好被征地农民基本生活保障的组织实施工作……。据此，被上诉人临海市某镇人民政府对被征地农民基本生活保障工作有组织实施的职责，即对村集体经济组织上报的参保人员名单是否符合办理失土保险有审核职责，但没有确定参保对象的职责。本案中，被征地的临海市涌泉镇泾西村共有38个失土农民养老保险名额，该村决定根据有参保意向的失土村民土地调并情况来公开确定参保人员，并已为37名村民办理参保。对剩余的一个参保名额由包括上诉人在内的两位村民用公开竞争的方式决定，上诉人因对此有异议，起诉要求被上诉人临海是某镇人民政府为其办理失土养老保险。被上诉人临海市某镇人民政府并无确定参保人员的职责，上诉人要求被上诉人为其办理失土养老保险职责没有事实根据和法律依据，本院不予支持。原审法院适用法律正确，审批程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，遂裁定驳回上诉，维持原裁定。

案例注解

失土农民是我国社会主义城镇化建设过程中出现的必然现象。对于失土农民的安置与下半生生活保障关乎社会稳定，更是关乎城镇化建设目标完成的首要问题。然而，当前对于失土农民的安置工作存在社会救助单一化[①]、社会保障不全面等问题。司法作为社会发展体系的保障，通过发挥司法的社会功能和社会治理工作中的作用，明晰失土农民安置工作存在的问题，推动失土农民安置工作的完善，让真正的失土农民得以参保。

本案的争议焦点在于确定失土农民参加社会保障名单的职责归属何方。一种意见认为，乡镇政府、街道办事处等负有做好失土农民社会保障工作的职责，因此应当为原告朱某晓办理养老保险工作。另一种意见认为，失土农民的社会保障办理工作依法可以分为社保名单确定、审查、公示、确认和上报人力和社会资源部门三个环节，不同环节由不同的主体负责，不能笼统地理解“组织实施”的概念。

在实务中，征收的土地及标准经过国土部门核定，并非所有的被征地农民都能一次性被纳入社保体系范围内。以临海市为例，根据《临海市被征地农民基本生活保障实施办法》的规定，村集体土地部分被征收的，按照被征收集体土地的地类和数量确定参加被征地农民基本生活保障人数……失土农民参加社会保障名单的确定意味着哪些失土农民可以率先获得社会保障，既是一切相关工作的基础，同时也是争议的开端。失土农民社会保障问题的主要矛盾之一在于失土农民对被纳入社会保障体系，对老有所依的渴望和有限的社会资源之间的矛盾，正确处理好这类矛盾的首要工作就是通过公平、争议少、接受度高的方式确定失土农民参保名单，将大量争议化解在工作起始，从而推进社会保障工作的整体推进。

司法作为化解争议的法律手段，既要发挥其对社会治理手段的监督作用，又能够合法妥善解决争议。故而在面对失土农民社会保障争议，尤其是失土农民参保名单争议诉讼时，应当充分运用法律手段，严格依法审理，以促进矛盾的解决。

一、  先决问题：失土农民社会保障工作职能的确定

为失土农民办理社会保障职责的确定是完善失土农民社会保障的首要问题，也是审理本案的基础。厘清相应部门的职责，形成有效监督，能够防止各部门之间相互推诿，进而影响工作的开展。

（一）    失土农民社会保障立法概览

通过检索，当前涉及失土农民社会保障问题的相关立法已达6000多部，主要呈现三方面的特点：一是无基本法。现有的6000多部立法中，没有基本法条文，表明失土农民社会保障工作缺乏上位法的支持与指导。二是部门多，职责分类细。纵观现有的相关法律、法规及规范性文件，目前失地农民社会保障工作分别由国土资源部门、劳动和社会保障部门、民政部门、财政部门负责管理，同时涉及农口系统、信访等其他诸多部门。由此可见，失土农民社会保障工作繁杂而细致，涉及面广，需要调动大量的社会资源和行政力量。三是工作环节性强。通过对相关部门规章、规范性文件的观察总结，大多数地方选择将失土农民的社会保障工作拆分为“统计筛查——名单确定——上报——审查公示——报送参保——办理”四个环节，分由不同的行政机关负责，其中同级人民政府承担指导与组织实施的职责。

综上，立法所规定的失土农民社会保障工作中确定、制作参加社会保障失土农民名单是一切工作的开端，明确该步骤的责任主体，是处理相关争议，推进工作流程的保障。然而正因是首要步骤，故在整体工作中极易产生争议，更是失土农民社会保障工作中各类异议与矛盾的起始，需要足够的重视和政策支持。但在现有的上位法中并未明确这一工作的主体，而是由各省市、自治区、直辖市等通过相应的规章文件进行规定。这使得失土农民名单确定时缺乏足够的上位法律的支持。因此，当此类争议发生时，法院在厘清职责的过程中审理依据仅为相应的规章、规范性文件，缺乏强有力的法律保障。

（二）   职权法定原则的理解与适用

职权法定原则包含“法无授权不可为”和“法定职责必须为”两方面内容。“法无授权不可为”是指未经法律授权，政府原则上不得行使行政权力，而“法定职责必须为”是指政府必须依法行使自己的行政职权。[②]准确适用这一原则的前提和基础在于如何把握“法”的范围。对此，学界也尚未有统一的定论。学者的观点大体可以分为两类：一为狭义论。持有这一观点的学者认为职权法定中的“法”仅指宪法、法律和法规。二为广义论，即认为这一原则中的“法”不仅包括宪法、法律、法规、规章和相关规范性文件，而且还包括行政法原理、原则等。笔者认为应当从广义的角度来理解职权法定中“法”的范围。首先，我国作为成文法国家，法律条文是明确行政机关职能的依据。但法律自身的滞后性与局限性决定了法律无法快速对当下不断出现的新情况作出相应的调整。如果将这一原则中的“法”局限在宪法、法律和法规中，则会出现行政机关权责不明、执法混乱等现象。其次，社会治理手段不断创新。以本案所涉的失土农民为例，这一群体是我国城镇化、现代化建设过程中出现的新型群体，由此带来新的社会管理问题，如社会保障工作、再就业指导、信访化解等等，其中社会保障工作又涉及到６个以上的行政主体。但是当前的宪法、法律和法规并未很明确地规定了相应的主管部门和职责，如果将规章、地方性法规、规章等排除在外，会进一步加剧工作的阻碍，降低行政效率。

有鉴于此，在审理涉失土农民社会保障的行政案件时，法院应充分考虑职权法定原则的适用，以明确职责，进而作出正确的裁判。

（三）本案失土农民参保工作的职能确定

本案原告朱某晓系临海市涌泉镇泾西村村民。根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第十五条第二款的规定，参加基本生活保障对象的名单，由被征地的农村集体经济组织依法确定，并经乡（镇）人民政府、街道办事处审查、公示、确认后，报当地人力资源和社会保障、国土资源部门。由此可见，浙江省将确定失土农民参保名单职责赋予了被征地的农村集体经济组织，各乡（镇）人民政府或街道办事处履行审查、公示和确认的职责。然而根据《临海市被征地农民基本生活保障实施办法》的相关规定，临海市的各乡镇人民政府、街道办事处具有组织实施失土农民社会保障工作的职能。该条规定较为笼统，引发职能上的争议。笔者认为，不能从该条规定中推断出临海市各乡镇政府、街道办事处具有确定失土农民保险名单的职责。首先，浙江省的政府规章并未将该职责赋予乡镇政府、街道办事处。《临海市被征地农民基本生活保障实施办法》作为县市级人民政府制定的规范性文件，其内容必须与上级规章、文件的内容相适应，故制定该文件的本意并非将乡镇政府、街道办事处的职责进行扩张解释。其次，从“组织实施”的字面意思来看，根据《现代汉语词典》的解释，组织是指安排、整顿使成系统，实施是指用实际行动去落实施行[③]，故而组织实施是指主体将落实施行的计划、方针等进行系统化整合，同时安排相应的人力、物力、财力等去落实，不能理解为具体实施工作。综上，各乡镇政府、街道办事处对失土农民的社会保障工作负有组织和一定的监管职能，但并不意味着其需要肩负起所有环节的具体工作。因此虽然临海市失土农民保障工作的主管单位为乡镇、街道，但本案的参保名单的确定权归属被告被征地所在的农村集体经济组织，本案被告临海市某镇人民政府对名单有审查和确认的职责，不是本案的适格被告。

二、  出路：司法救济与审理路径

失土农民作为城镇化发展过程中的特殊群体，在面对社会保障工作时，其异议权的保障也应当被重视。在当前立法下司法应当为这类群体提供救济，拓宽其发声的渠道。

（一）    异议权的行使：与社保办理环节对应之诉

面对失土农民对社会保障工作中的异议，笔者认为可以根据异议的环节以相应的主管部门为被告提起行政诉讼。当前失土农民的社会保障工作虽然涉及事项较为繁杂，但仍有迹可循。如前所述，该类群体的社会保障工作基本有相应的部门规章、规范性文件等抽象性文件予以约束，不同的阶段有相应的行政主管部门。当事人对其中某一环节工作不服的，可以向相应的行政机关提出异议。行政机关处理后仍然有异议的，可以提起相应的行政诉讼。以本案为例，原告朱某晓的本意是对失土农民参保名单的确定方式不服，故而提起行政诉讼。但本案被告临海市某镇人民政府并不具有相应的职能。对于此类异议，笔者认为应当以其所在的村委会为被告提起行政诉讼。一方面，根据相关的政策文件，当事人所在的村集体经济组织有权选择失土农民参保名单的决定方式并确定最终名单，村民委员会才是相应的主管机关。另一方面，笔者认为，村民委员会确定失土农民参保名单的本意在于对该项工作进行高效管理，有序推进失土农民社会保障工作，具有一定的行政色彩。同时《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》明确授予了其相应的名单确定职责。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条之规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。故原告朱某晓对参保名单不服的可以以其所在村的村民委员会为被告提起行政诉讼。

（二）   审理路径：原则的灵活运用

法院审理此类案件时应当充分运用职权法定原则，结合行政诉讼法上的合法性原则和合理性原则，辅之以公平原则，就被告主体资格、有无依法行使职责等问题进行查明，进而作出相应的裁判结果。

1.依法行政：合法性审查与职权法定原则

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，法院对行政行为的合法性进行审查。合法性审查原则涵盖了两方面内容：一个是合法权益，一个是依法行政[④]。因此，法院在审理案件过程中对行政行为的合法性审查主要围绕两个问题展开：一是行政机关的行政行为有无侵犯相对人的合法权益；二是行政机关有无依照法律规定实施行政行为。

具体到失土农民社会保障争议案件中，法院在审理时首先审理被告资格问题。此类案件中，由于社会保障工作体系繁杂，涉及行政机关数量多，许多当事人对被告的具体法定职责并不明确。因此，职权法定原则在这之中发挥着中流砥柱的作用。如果被告适格，则进一步审理被告在履行职责过程中有无依法行政，有无侵犯当事人的合法权益。如果被告不适格，则不涉及到权益侵害问题，法院应当做好释明工作。以本案为例，本案被告临海市某镇人民政府依法没有确定失土农民参保名单的职责，不是适格的被告，故应当裁定驳回起诉。

2.相对公平：有限合理性原则的权衡

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，行政行为系滥用职权作出或明显不当的，法院可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为，由此可见，司法实践中，法院在审理行政诉讼案件时并不局限于审行政行为合法性审查，还隐含了有限的合理性审查。在涉及失土农民社会保障的行政案件中，笔者认为法院在审理时应当结合合理性原则进行审查。一方面，失土农民具有其特殊性，且因土地征收往往影响该类群体未来生活问题，社会保障工作显得尤为敏感。另一方面，失土农民的社会保障问题不仅关乎村民间个人关系的和谐，更是关乎社会稳定，一旦处理不当极易引发群体性事件，破坏社会稳定。

法院的有限合理性审查理应侧重于失土农民参保资质、参保标准等关乎失土农民社会保障权益的重点工作。如本案中所涉及的参保名单问题。村集体经济组织在选择参保方式时应当注重公平，在国土部门明确标准的基础上选择通过保证最大限度的公平的方式确定名单，提高失土农民群体的接受度，降低争议。法院在审理此类纠纷案件时，最大限度的公平成为合理性审查的要点之一。如果出现显示公平、明显不当等情形时，法院依法可以做出相应的裁判。

三、结论

失土农民社会保障是在二元社会保障格局存续的特殊时期，对土地被依法征收的特殊群体，实行的特殊制度安排，但该制度具有鲜明的补偿性、强烈的必要性和漫长的过渡性[⑤]，需要多个行政机关分工明确，依法履职，共同推进工作的开展。其中参保名单的确定直接关乎失土农民参保资质，更应当依法慎重处理。法院在尚无基本法规定的情形下审理此类案件时要紧密结合职权法定原则和合法性原则，参照相应的政府规章、地方性法规等文件，厘清相应职责，维护失土农民权益的同时，通过发挥监督作用推进该项工作的顺利开展。